INTRODUCCION

Chile, en este siglo XXI, ya no es ni será un caso de desarrollo frustrado, como lo señalara Aníbal Pinto, refiriéndose al paso del siglo XIX al XX. Chile está siendo, y será, un caso de desarrollo logrado, exitoso, donde los frutos de este crecimiento y desarrollo llegan a todos los rincones y a todos sus hijos

Presidente Ricardo Lagos, Mensaje al Congreso Pleno, 21 de mayo de 2005

Chile entró al siglo XX firmemente tomado de la mano del salitre y salió de él apoyado en una canasta exportadora básicamente constituida por productos de la minería, la silvicultura, la pesca y la fruticultura con escaso grado de elaboración. Es decir, comenzó y terminó el siglo XX sustentado en una economía primario-exportadora, preferentemente minera, altamente dependiente de los requerimientos que le plantean las economías industriales que, en función de las necesidades que nacen de su propio desarrollo, conforman los principales mercados de destino de sus productos.

En el intertanto sus elites intelectuales y sus círculos gobernantes tomaron conciencia de la comparativa “inferioridad” de su economía[1], levantaron diversas hipótesis para explicárselo y diseñaron luego en base a ellas estrategias que se esforzaron por implementar con el propósito de superar esa condición. El desarrollo económico, concebido como sinónimo de industrialización, se convirtió por largo tiempo en el objetivo central de las políticas públicas, desplegándose desde el Estado un gran esfuerzo, plasmado en múltiples e importantes iniciativas, para avanzar en esa dirección.

Pero, en las condiciones del capitalismo dependiente latinoamericano del siglo XX y en un marco de compromiso con una estructura interna de privilegios oligárquicos, a la postre esos esfuerzos se evidenciaron infructuosos. Hoy día predomina en los círculos gobernantes de Chile un clima de general escepticismo con respecto a las posibilidades de cualquier proyecto de industrialización autónomo, dados los fuertes y al parecer insuperables condicionamientos que en ese plano imponen las crecientes brechas que abre el proceso de concentración y centralización financiera y tecnológica que es inherente al funcionamiento de la economía capitalista mundial.

Para no desentenderse completamente de él, se procede entonces a modificar el significado y alcance del propio concepto de desarrollo. Se lo reduce ahora exclusivamente al logro de un crecimiento económico, lo más dinámico posible, basado en la producción y exportación de aquellos productos primarios en los que Chile exhibe claras ventajas competitivas. Se abandona así toda preocupación especial por la naturaleza de la estructura productiva capaz de sustentar en el largo plazo ese crecimiento, modificándose también los modelos que le sirven de referencia: ya no los ejemplos clásicos de industrialización exitosa sino los “nuevos países industrializados” del sudeste asiático. Se mantiene, empero, la expectativa de que éste vaya acompañado también de crecientes grados de “equidad”, según lo demanda la conocida fórmula acuñada por la CEPAL.

Esto último, sin embargo, tiende a quedar solo en el discurso. Su significado, grado de urgencia y modo de lograrlo dista de generar consenso en los círculos gobernantes ya que, tratándose de un objetivo que el libre funcionamiento del mercado no garantiza, supondría en principio una activa intervención del Estado tras el propósito de distribuir al menos parte de los frutos del crecimiento y contrarrestar así las inherentes tendencias del sistema a generar la exclusión de amplios sectores de la población. Intervención que, como se sabe, iría completamente a contrapelo del credo económico dominante. De allí que se apele a la educación como mecanismo de movilidad social.

Lo cierto, sin embargo, es que la idea misma de una posible vía de desarrollo autónomo, capaz de permitir un crecimiento económico autosostenido, se ve ahora descartada y su lugar es ocupado por políticas de inserción en la economía mundial que, desde la actual posición periférica de la economía chilena, solo le permiten operar como proveedora de materias primas y alimentos, y probablemente de servicios para la región. En el marco de esta opción estratégica, lo que se intenta identificar es el modo maximizar los potenciales beneficios que ofrece y minimizar los costos que demanda a cambio este escenario económico internacional cada vez más globalizado.

En rigor, la marcha de los acontecimientos no avala, por tanto, la afirmación del Presidente Lagos invocada como epígrafe de este documento. Por el contrario, y sin que ello implique desconocer o subestimar la importancia del continuo, pero a la vez desigual, proceso de modernización experimentado en los diversos ámbitos de la vida nacional, torna mucho más plausible sostener que la evolución de la economía chilena en el siglo XX volvió a arrojar como resultado una fundamental frustración de los esfuerzos desplegados en pos de un desarrollo efectivo, que le permitiese superar su secular condición de economía periférica y dependiente.

¿Cómo explicarse esta situación? ¿Qué significado reviste lo ocurrido durante el último siglo para que llegásemos a este resultado? Para responder a tales interrogantes es preciso hacer un examinen pormenorizado de las transformaciones más relevantes experimentadas por la economía chilena a lo largo de este siglo, buscando identificar las fuerzas, tanto internas como externas, que las han impulsado y el modo como ellas finalmente se articulan para arrojar los resultados que conocemos. Por su enorme alcance y complejidad, una tarea de esa envergadura escapa ampliamente a las posibilidades de este ensayo.

En consecuencia, sólo realizaremos aquí una descripción muy esquemática de ellas. Primero haremos un breve cotejo del cuadro que la realidad económica y social del país exhibe a comienzos y a fines de esta centuria. Pasaremos luego revista a los principales acontecimientos que caracterizan cada uno de los tres grandes periodos que marcan la evolución de la economía chilena entre uno y otro momento. Finalmente, intentaremos realizar una evaluación de los avances y retrocesos que cabe imputar a estos acontecimientos desde la anhelada perspectiva del desarrollo económico e identificar los principales desafíos y eventuales vías de superación de los problemas a que la situación actual nos confronta.

CHILE ENTRE DOS EPOCAS

No parecería aventurado sostener, valiéndose de aquella dicotomía clásica acuñada en el ámbito de la sociología decimonónica, que éste ha sido el siglo que ha presenciado el tránsito del país desde la sociedad tradicional a la moderna. Ello, considerando que a comienzos del siglo XX Chile es aún una sociedad predominantemente rural, con una población mayoritariamente sumida en la pobreza y la ignorancia, gobernada por una oligarquía terrateniente y basada en una economía preferentemente minero-agrícola, lo que ofrece un contraste suficientemente claro con la fisonomía que exhibe el Chile actual en la mayor parte de esos aspectos.

Aunque ello suscita de inmediato un sinnúmero de cuestiones, ampliamente debatidas, sobre el carácter de aquellas actividades económicas “tradicionales”, la naturaleza de las motivaciones que las rigen y orientan, el carácter y significación de sus vínculos con la economía mundial y, en definitiva, sobre la naturaleza de la propia formación social en su conjunto, no es nuestro propósito pasar aquí revista a estos problemas. Nos limitaremos, por tanto, a registrar en forma resumida los contrastes más significativos que el proceso de modernización, que en consonancia con la época que vivimos ha experimentado el país en todos los planos a lo largo del siglo XX, hace posible constatar entre el Chile del 1900 y el Chile del 2000.

A comienzos del siglo XX la población de Chile bordea los tres millones de habitantes. Al término de la centuria ese volumen de población se habrá quintuplicado llegando a contabilizar casi quince millones de habitantes. A partir de los años treinta las tasas de natalidad y de mortalidad comienzan a distanciarse por el rápido descenso de la segunda, para volver a converger posteriormente, durante los años sesenta, en un descenso conjunto que, situándolas a ambas en niveles relativamente bajos, terminan por completar la transición demográfica. Más recientemente la pirámide demográfica ha comenzado a angostar su base y a ensanchar su vértice de modo que el país comienza a experimentar un progresivo envejecimiento relativo de su población, siguiendo las tendencias que en este plano se observan en las economías desarrolladas.

A lo largo del siglo XX se experimenta también un continuo desplazamiento de la población desde las áreas rurales a las localidades urbanas. A comienzos de los años treinta el número de personas que viven en estas últimas ha llegado ya a igualar el de quienes habitan las zonas rurales. A partir de entonces la brecha entre el porcentaje de personas que viven en zonas urbanas y rurales no cesará de incrementarse, dando cuenta de un fuerte y sostenido proceso de urbanización. Un fenómeno concomitante es el de la creciente concentración de la población en un reducido número de ciudades y muy particularmente en la capital. En efecto, a comienzos de siglo solo alrededor del 15 % de la población total del país vive en Santiago y sus alrededores. A fines de siglo ese porcentaje superará el 40 %.

Al igual que en otros países de América Latina, este proceso de urbanización ha ido acompañado por el progresivo surgimiento, en los márgenes de las grandes ciudades, de importantes cordones de miseria. La falta de puestos de trabajo suficientes para satisfacer las expectativas de quienes llegan desde las zonas rurales en busca de mejores oportunidades de empleo, y la aguda escasez de viviendas para cobijarlos, van haciendo surgir en forma inorgánica extensas barriadas en que se aglomeran, en condiciones muchas veces infrahumanas, miles de familias, configurando con ello uno de los rasgos más característicos y visibles del capitalismo periférico.

Junto con el crecimiento de su población, a lo largo del siglo XX Chile ha conocido también un crecimiento muy significativo de su economía. Aunque no existen datos precisos sobre el volumen del producto a comienzos de siglo, se han efectuado numerosas estimaciones que permiten calibrar la magnitud de este crecimiento. Según lo manifestado recientemente por una alta autoridad del Banco Central, se considera que, estimado según paridad de poder adquisitivo en dólares de 1995, el producto interno bruto por habitante era de aproximadamente US$ 2.300, en el año 1900, empinándose a los US$ 11.200 en el año 2000 (Ovalle, 2001)[2]. En definitiva, esto significa que, en términos reales, a lo largo del siglo XX el producto por habitante se habría quintuplicado.

Ello se refleja en una apreciable mejora de las condiciones generales de vida de la población, aun cuando, junto con ello, sea dable constatar también la persistencia de abismales desigualdades sociales. A este respecto, a lo largo del siglo XX es posible observar dos tendencias claramente contrapuestas: hacia una creciente atenuación de las desigualdades primero, tendencia que se extiende hasta 1973, y luego un fuerte retroceso hacia grados de desigualdad muy elevados. La muy desigual distribución de la riqueza y del ingreso, rasgo característico del sistema económico-social imperante, se ve fuertemente acrecentado en una economía periférica como la chilena por la comparativamente baja productividad de la mayor parte de las actividades que la constituyen, los bajos salarios, la precariedad de las condiciones laborales, el alto nivel de desempleo abierto o encubierto de la fuerza de trabajo y la inexistencia de efectivas políticas redistributivas.

Sin duda, un aspecto clave en la historia económica Chile en el siglo XX ha sido la gran incidencia alcanzada por el capital extranjero en sectores productivos de importancia estratégica para el desarrollo del país. Al despuntar el siglo la potencia hegemónica del capitalismo mundial es Inglaterra, cuyos intereses se hacen sentir ya fuerte y directamente sobre la economía chilena. En efecto, capitales británicos detentan el control prácticamente total del salitre, su principal fuente de acumulación. Un cuarto de siglo más tarde, EEUU desplazará definitivamente a Inglaterra de ese sitial y pasará a desempeñar en la economía chilena un rol cuya importancia, bajo diversas modalidades, no ha cesado de incrementarse desde entonces. Hoy la economía chilena se halla en alto grado controlada por el capital extranjero, aun cuando la presencia directa de los inversionistas estadounidenses se ha tornado menos visible que a mediados de siglo.

Como resultado de la acción pública, en el ámbito de la educación y la salud se han registrado también grandes avances en el curso del último siglo. Cabe constatar una apreciable mejora de la calidad y una notable expansión de la cobertura del sistema educativo en todos sus niveles, tornando crecientemente marginales las tasas de analfabetismo. Estas últimas, que a comienzos de siglo se empinaban por encima del 60% de la población no llegan en el año 2000 al 4%. En el campo de la atención de salud a la población se ha desplegado una acción sostenida, logrado bajar significativamente las tasas de mortalidad, erradicar numerosas enfermedades contagiosas y otorgar una atención materno-infantil de amplia cobertura.

Por otra parte, el Estado ha comprometido su acción en el desarrollo de vastos planes de construcción de viviendas y obras de infraestructura, que han permitido incrementar el empleo, cobijar a las familias, ordenar los espacios territoriales, elevar la conectividad y dinamizar las actividades productivas. No obstante, son muchas las familias que aún carecen de vivienda o que viven hacinadas en construcciones extremadamente precarias, normalmente localizadas en los márgenes de las grandes ciudades, desprovistas de la infraestructura necesaria y constantemente afectadas por graves problemas de inseguridad.

Finalmente, el siglo XX ha sido también testigo de una importante modernización del sistema político-institucional, pero que, en estrecha consonancia con lo acontecido en el terreno económico, en su evolución dio lugar a dos tendencias de signo contrario: abriendo paso primero a grados crecientes de democratización y participación ciudadana en las decisiones y revirtiendo luego esa tendencia con la imposición de un régimen político totalitario, brutalmente represivo, seguido en la última década de esta centuria de un sistema político-institucional revestido de ropajes democráticos pero premunido de múltiples restricciones a la participación popular.

En síntesis, puede afirmarse que, en términos globales, Chile ha experimentado en el siglo XX un importante proceso de modernización que ha abarcado prácticamente todos los ámbitos de la vida social. Sin embargo, como ya se ha señalado, especialmente con referencia a los actuales problemas de desigualdad social y falta de democratización del sistema político, éste no ha sido un proceso de avance unidireccional. Por el contrario, a lo largo del siglo XX Chile ha conocido sucesivamente periodos que representaron primero importantes avances y luego graves retrocesos en las condiciones de existencia de su población.

En términos gruesos, se podría afirmar que durante el primer cuarto del siglo XX prima un esquema de economía abierta completamente dependiente de los requerimientos que le plantean los centros industriales del sistema capitalista mundial. Durante el segundo y tercer cuarto del mismo se impone en cambio un esquema de economía “cerrada” que se orienta a fomentar y proteger el desarrollo de una industria manufacturera nacional, impulsado con el propósito de reducir primero y superar después su condición de economía periférica y dependiente. El último cuarto de siglo es testigo en cambio de una reversión total de la dirección adoptada durante la fase precedente, restableciéndose en forma decidida el esquema de economía abierta prevaleciente hasta la crisis del periodo de entreguerras.

Esto último permite explicar, al menos en parte, la gran vulnerabilidad de los cimientos sobre los que actualmente se basan los logros antes reseñados y el sinnúmero de problemas que este proceso modernizador ha dejado sin resolver. Es conveniente, por tanto, observar con alguna proximidad los grandes cambios que en materia de visión estratégica y políticas económicas se impusieron en Chile a lo largo del siglo XX. En este entendido, examinemos brevemente primero las principales vicisitudes experimentadas por la economía chilena a lo largo de este siglo y luego las principales enseñanzas y problemas que estos acontecimientos ponen hoy ante nosotros.

LA ECONOMIA ABIERTA DE INICIOS DEL SIGLO XX

En su tipología de las economías latinoamericanas, Vania Bambirra (1973) sitúa a Chile entre los países de la región que conocen una industrialización más temprana[3]. Siendo ello efectivo, da cuenta de un proceso de incipiente diversificación interna de la economía chilena, que teniendo su origen en el siglo XIX, inevitablemente conlleva una lenta pero creciente diferenciación de su estructura social. Sin embargo, en las primeras décadas del siglo XX continúan imperando sin contrapeso en Chile las políticas de libre comercio que rigieron a lo largo de todo el siglo XIX.

No hay, por tanto, una estrategia de desarrollo. El cambio más significativo que es dable observar desde fines del siglo XIX en la estructura productiva del país es que, como consecuencia del pronunciado declive de la demanda y de los precios que a partir de la crisis mundial de 1873 afectó a los productos que fueron característicos del primer auge exportador de la economía chilena en el curso de esa centuria[4] y de la ulterior anexión de los territorios salitreros como resultado de la guerra del Pacífico, la vinculación de ésta con el mercado mundial se apoya a partir de 1880 en la exportación de un solo producto, el salitre.

Esto lleva aparejado un cambio aun más significativo en el plano de las relaciones de propiedad, y por lo tanto de poder, que se imponen en la economía del país. En efecto, el salitre comienza a ser controlado en su mayor parte por compañías que, en el contexto del conflicto, pasaron a manos de capitales británicos y que posteriormente logran desplazar a los capitales chilenos preexistentes en ese rubro. De este modo, por vez primera en la historia de Chile como país independiente, el sector más dinámico de su economía y principal fuente de acumulación de capital queda bajo control directo del capital extranjero, profundizando así su situación de dependencia.

En 1906, con el inicio de la explotación del mineral de El Teniente por la compañía estadounidense Braden Copper, se comenzará a constituir lo que será conocido en Chile como la “gran minería del cobre”, sector que tras la crisis mundial de 1929 y el irreversible declive del salitre se va a convertir en el principal pilar de la economía chilena hasta nuestros días. A la entrada en explotación de El Teniente se sumará luego, a partir de 1915, la extracción a gran escala de este mineral en Chuquicamata por parte de la Chile Exploration y la inauguración en 1927 de una planta de procesamiento en el mineral de Potrerillos por la Andes Copper, ambas compañías también de capitales estadounidenses.

En estrecha correspondencia con la transformación de la estructura productiva, puede advertirse también una creciente diversificación en el plano social. Si bien el movimiento obrero se venía gestando desde mediados del siglo XIX, poniendo sobre el tapete de la política chilena la “cuestión social”, la explotación del salitre, con las grandes concentraciones de trabajadores que genera en torno a sus faenas, constituirá el escenario propicio para su consolidación como sujeto protagónico de la historia social y política del país a partir de fines del siglo XIX. Allí se formarán sus primeras organizaciones de masas, surgirán sus líderes más destacados, se entablarán sus primeras grandes luchas y será también víctima de la más brutal represión[5].

En el plano político, las dos primeras décadas del siglo XX exhiben el predominio hegemónico de la oligarquía terrateniente que administra directamente los asuntos del Estado a través de un régimen de cuño parlamentario. Se trata de un régimen político que le permite actuar como una clase rentista, usufructuando de los excedentes del salitre que son captados por el Estado a través de los tributos que éste le aplica. De una oligarquía que, actuando en estrecha y alegre connivencia con los capitalistas británicos, dilapidará desaprensivamente aquella parte de los frutos de la bonanza salitrera que llega a sus manos.

Por otra parte, Chile continúa padeciendo fuertemente los embates de las crisis económicas que se desencadenan periódicamente en las economías centrales o de los cambios que allí, los principales mercados de destino para sus productos exportables, sufre la demanda de los mismos. Así ocurre a comienzos del siglo XX con el salitre cuya demanda como fertilizante va siendo progresivamente desplazada por su sustituto sintético, el sulfato de amonio. No obstante, como materia prima para la fabricación de explosivos, su demanda vuelve a crecer a consecuencia de la primera guerra mundial, para volver a caer una vez que el conflicto llega a su fin.

En este cuadro de inestabilidad económica, provocada por los altibajos que experimenta su principal actividad productiva, y de despiadada explotación de los trabajadores, cunde el malestar en la población, dando origen a un creciente fermento de protesta social. Esta situación va a cobrar expresión en el plano político con ocasión de la elección presidencial del año 1920. Venciendo la resistencia de los sectores más conservadores de la oligarquía dominante, esa elección llevará a La Moneda a Arturo Alessandri quien durante su campaña enarbola un programa de reformas que logra despertar un amplio eco en la población. Con ello comienza a modificarse el escenario político prevaleciente hasta entonces, emergiendo esta vez el pueblo llano como un elemento importante del mismo.

Se inicia entonces un proceso de cambios político-institucionales que se plasman en la promulgación del Código del Trabajo, la separación de la Iglesia y el Estado, la creación del Banco Central, de la Contraloría General de la República y la aprobación de una nueva Constitución, esta vez de carácter claramente presidencialista, en 1925. Sin embargo, desde la perspectiva de la evolución económica del país, el punto de inflexión que abrirá paso a un viraje significativo en materia de política económica, dando inicio a un proceso de transformación profunda de la estructura productiva del país, se sitúa algunos años después, en la álgida coyuntura creada por la crisis económica mundial de 1929.

Según lo consigna un informe de la Sociedad de las Naciones, Chile resultó a la postre ser el país más fuertemente afectado por esta crisis. Los impactos sobre su economía fueron devastadores puesto que el volumen y precio de sus productos de exportación (salitre y cobre) caen en picada y con ello los ingresos en divisas en que se basa su capacidad de importar. En consecuencia, los vínculos comerciales entre Chile y la economía mundial, a través de los que el país obtenía la mayor parte de los bienes manufacturados que necesitaba, se ven abruptamente rotos.

A la severidad con que la crisis golpea a la economía chilena de entonces contribuye significativamente la actitud de expectativa gubernamental que nace de la confianza en las supuestas virtudes autocorrectivas de los mercados en el marco del laissez faire existente. Esa actitud, ampliamente arraigada en los círculos gobernantes de entonces, la grafica magníficamente una célebre afirmación atribuida a Ramón Barros Luco, uno de los presidentes de aquella época: “hay dos tipos de problemas: los que se solucionan solos y los que no tienen solución”. En consecuencia, resulta completamente inútil intentar hacer algo desde el gobierno.

IMPACTO DE LA GRAN DEPRESIÓN

SOBRE LA ECONOMÍA CHILENA

(Porcentajes)

Situación en 1932 Situación en 1938

con resp. a 1929 con resp. a 1929

PGB	-45,8	-7,3
Exportaciones	-81,4	-38,4
Precios exportación salitre	-59,0	-45,2
Volumen exportación salitre	-78,5	-56,8
Precios exportación cobre	-69,3	-44,8
Volumen exportación cobre	-71,4	-10,1
Importaciones	-86,8	-68,7
PGB/Cápita	-48,2	-16,1

Fuente: Sáez, citado por Meller (1996)

De este modo, sin que nadie se lo proponga, forzada por las circunstancias de esta crisis, surge en el país la necesidad de abastecerse a sí mismo de los bienes elaborados que hasta entonces se importaban. La economía chilena comienza a transitar entonces por un camino que la irá apartando progresivamente del esquema librecambista reconocido y aplicado hasta entonces. Así, en forma cada vez más profunda y consistente, el país se irá involucrando en un curso de acción que finalmente llegará a constituirse en una estrategia, esta vez deliberadamente asumida, de desarrollo “hacia adentro”, centrada en la industrialización por sustitución de importaciones. El llamado “modelo ISI”.

DEL DESARROLLO HACIA AFUERA AL DESARROLLO HACIA ADENTRO

El periodo que se abre con la crisis de 1929 y la creciente sustitución de importaciones de bienes manufacturados se extenderá finalmente por espacio de cuatro décadas; más exactamente, hasta el golpe de Estado que en 1973 derroca al gobierno del Presidente Allende. Los sectores que entonces, apoyados en la dictadura militar encabezada por Pinochet, toman el control del país, darán inicio luego a un nuevo y radical viraje en materia económica para llevarlo de vuelta hacia el esquema de libre comercio y “crecimiento hacia fuera” prevaleciente en los inicios del siglo XX.

En la experiencia chilena de crecimiento hacia adentro cabe distinguir al menos tres fases principales: una primera de continua y gradual expansión del impulso industrializador que se extiende hasta comienzos de los años cincuenta; una segunda fase en que la economía comienza a evidenciar crecientes dificultades para mantener vigente el empuje de los primeros años, llevándose finalmente a cabo un intento por recuperar el dinamismo de la primera fase a través de un ambicioso programa de reformas; por último, la coyuntura de crisis terminal de la estrategia articulada durante este periodo que plantea la disyuntiva de superar el capitalismo para tornar medianamente viable un proyecto nacional de desarrollo o apuntalar el sistema descartando definitivamente como ilusoria toda pretensión “desarrollista”.

El impulso inicial

El periodo que se inicia con la abrupta crisis de 1929 y sus graves y prolongados efectos sobre la economía del país, conlleva en sus primeros momentos un inevitable desconcierto de las clases dominantes acompañado de un explosivo descontento de las clases dominadas. El progresivo deterioro de la situación económica del país provoca a mediados de 1931 la caída del gobierno de Ibáñez y una sucesión de gobiernos de corta duración entre los que se cuenta la llamada “república socialista”, con una efímera existencia de tan sólo 12 días. El clima de convulsión social y política que se vive en aquellos días cuenta entre sus episodios más relevantes la insurrección de la Armada y algunos conatos insurreccionales menores en algunas ciudades del país, situación de inestabilidad que se prolonga hasta fines de 1932.

Como ya se ha dicho, el efecto inmediato de la crisis en el plano económico es una aguda escasez de medios de pago internacionales, lo que en julio de 1931 llevará al gobierno chileno a decretar la suspensión del pago de la deuda externa. Esta adversa situación externa crea condiciones propicias para el despliegue y desarrollo de iniciativas productivas orientadas a sustituir importaciones. En tales circunstancias, dichas iniciativas no podrán dejar de contar con el decidido apoyo del Estado, aun cuando éste no disponga aún de una política clara y consistentemente orientada en tal sentido.

El creciente protagonismo del Estado en la economía va a alcanzar su apogeo durante el periodo de los gobiernos radicales, a partir de la creación de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) en 1939. Desde entonces, el proceso de industrialización por sustitución de importaciones que ya venía gestándose durante los años precedentes, cobra un impulso inusitado. Se debe tener presente que siendo éste también el periodo en que los países industrializados se enfrentan unos a otros en los escenarios de la Segunda Guerra Mundial, los vínculos comerciales entre el norte y el sur se mantienen sumamente debilitados.

A través de la CORFO, el Estado se involucra de lleno entonces en el fomento de la industria nacional, asegurando la provisión de asistencia técnica y crediticia a las iniciativas empresariales que se desarrollan en el ámbito productivo, levantando catastros y realizando estudios sobre las potencialidades y requerimientos de los diversos sectores de la economía, trazando ambiciosos planes de desarrollo para cada uno de ellos y comprometiéndose en el diseño y ejecución de las grandes obras de infraestructura que todo ese esfuerzo requería. Paralelamente, el Estado pondrá en aplicación medidas proteccionistas para asegurar la viabilidad de este esfuerzo de desarrollo industrial y, además de brindar su apoyo a la iniciativa privada, asumirá directamente, a través de la CORFO, un sinnúmero de iniciativas empresariales de diversa magnitud.

En este sentido, los primeros diez años de la CORFO serán también los de sus más grandes realizaciones. Como se ha resaltado con frecuencia, los pilares de una economía industrial moderna son, ante todo, el acero y la electricidad. Buscando avanzar en esta dirección, la CORFO se da a la tarea de electrificar al país, creando la Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA), la que comenzará a construir una importante red de centrales generadoras, tanto termoeléctricas como hidroeléctricas, y el tendido de transmisión correspondiente, que permiten dar al país la cobertura necesaria. En cuanto al acero, por iniciativa de CORFO se crea la Compañía de Acero del Pacífico (CAP) y se da inicio en 1947 a la construcción de un alto horno en Huachipato, en las inmediaciones de Concepción, el cual entrará en funciones tres años después.

Dados los crecientes requerimientos de hidrocarburos que todo el esfuerzo de industrialización lleva aparejado, la CORFO dará inicio también a una intensa labor de prospección en busca de yacimientos petrolíferos. Esta búsqueda resultará finalmente exitosa en la zona del estrecho de Magallanes. Se adopta entonces la decisión de crear la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP), la que dará inicio a las tareas de extracción y refinación, todo lo cual va a permitir satisfacer con recursos propios al menos una parte de la creciente demanda interna de combustibles.

Conjuntamente con ello el Estado adopta un conjunto de iniciativas tendientes a mejorar significativamente la red de transportes y comunicaciones. Se da un renovado impulso a la marina mercante nacional, a los ferrocarriles y al transporte aéreo, sectores todos en los que el esfuerzo del Estado se hace presente a través de sus propias empresas, y se despliega una intensa y sostenida labor dirigida a ampliar y modernizar la infraestructura vial, ferroviaria, portuaria y aeronáutica del país.

Aun cuando en este primer periodo no se adoptan medidas para modificar la anacrónica estructura de propiedad de la tierra, dominada aún por el latifundio, el sector agrícola no permanecerá al margen del gran esfuerzo modernizador impulsado por el Estado. Este último adopta iniciativas tendientes a mejorar y diversificar los cultivos, robustecer la infraestructura de regadío, acopio, tratamiento y transporte, fomentar la maquinización de las labores agrícolas, mejorar la calidad de las semillas y extender el uso de fertilizantes, mejorar y diversificar la ganadería y las labores industriales conexas a ella, incentivar la plantación de especies forestales, etc. Especial atención merece la actividad de fomento de ciertos cultivos industriales como los de oleaginosas y remolacha azucarera. En 1953 la CORFO crea la Industria Azucarera Nacional (IANSA) que levantará plantas de elaboración en distintos puntos de la zona central del país.

Por otra parte, el surgimiento y crecimiento de un sector industrial manufacturero en la economía chilena llevará aparejada una mayor diversificación de la estructura social del país, fortaleciendo la presencia de aquellos sectores que, sea en calidad de empresarios o de trabajadores asalariados, se hallan más directamente involucrados en este tipo de actividades. A su vez, la progresiva participación del Estado en el fomento y protección de este desarrollo industrial como en la organización de los servicios productivos y administrativos requeridos por él, y también por la creciente urbanización que acompaña a todo proceso de industrialización, dará origen a una dinámica expansión de las capas medias.

El impacto en Chile de la profunda y prolongada crisis económica que afecta a la economía capitalista mundial en el periodo de entreguerras, así como los cambios que ella desencadena en la esfera productiva y en la estructura social del país, se expresarán también en una importante modificación del escenario político con la aparición y/o creciente influencia que adquieren las corrientes más claramente representativas de los sectores antes aludidos: los partidos obreros por una parte, basados en una ideología socialista, y los partidos radical primero y demócrata cristiano posteriormente, premunidos de programas de corte más bien modernizante, pasan a desempeñar un rol protagónico en la vida política del país.

Inestabilidad y tendencia al estancamiento

Tras una primera década de importantes avances, el dinamismo del desarrollo industrial comenzó a decaer, evidenciándose incapaz de llevar al conjunto de la economía a alcanzar altas tasas de crecimiento. Junto con ello persisten y tienden a agravarse problemas que se arrastran de lejos como la inestabilidad monetaria, expresada en persistentes tendencias inflacionarias, y las grandes y ominosas desigualdades sociales. Los reiterados fracasos de los intentos de estabilización puestos en aplicación en esta segunda fase del periodo ISI dan cuenta de la profundidad y multicausalidad de los problemas que se acumulan. La necesidad de hacerles frente y superarlos exige, por tanto, identificar satisfactoriamente sus causas y estar en condiciones de llevar a la práctica una estrategia que esté a la altura del desafío planteado.

Los principales problemas parecen tener su origen en la creciente complejidad de los desafíos inherentes al propio proceso de industrialización, la estrechez y segmentación de los mercados internos con la correspondiente insuficiencia de la demanda, la elevada y onerosa dependencia de la economía nacional con respecto a los principales centros industriales, financieros y tecnológicos del capitalismo mundial, el creciente deterioro de los términos del intercambio, el insuficiente nivel alcanzado por el valor de las exportaciones, el ostensible retraso de la agricultura, que se evidencia crecientemente incapaz de acompañar el ritmo de crecimiento de la población y el desplazamiento de la misma hacia los centros urbanos, y el consecuente acrecentamiento de los conflictos de interés entre los diversos grupos sociales.

Todo ello va planteando la imperativa y cada vez más urgente necesidad de cambios institucionales y rectificaciones profundas en el diseño global de las políticas económicas puestas en aplicación. La creciente explosividad del descontento social que se acumula y que se torna cada vez más preocupante para los intereses dominantes, sobre todo tras la radicalización política detonada por el triunfo de la revolución cubana, llevará a elaborar programas de reforma orientados a operar una mayor y más consistente modernización de las estructuras productivas, en particular, de las prevalecientes en la agricultura. Es así que, en el marco de la “Alianza para el Progreso”, la nueva política impulsada por EEUU para la región, se contempla como muy necesaria una reforma agraria.

En Chile, la fuerza política que tomará a su cargo el desafío de llevar a cabo un programa de modernización capitalista de mayor envergadura será la Democracia Cristiana que, encabezada por Eduardo Frei, tendrá a su cargo la conducción del país durante la segunda mitad de la década de los años sesenta. Bajo el gobierno de Frei cobra efectivo impulso la reforma agraria, orientada simultáneamente a modificar la estructura de propiedad de la tierra, incorporando a ella a una parte de los campesinos, y a modernizar los métodos de cultivo. Los organismos encargados de impulsar este proceso serán la Corporación de la Reforma Agraria (CORA) y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP).

Paralelamente, buscando superar el cuello de botella que representa la débil capacidad de generación de divisas de las exportaciones, se impulsa una nueva política para la gran minería del cobre. En el sector cuprífero, calificado por Frei como “la viga maestra” de la economía chilena, se aspira a lograr una expansión significativa de su capacidad productiva y una mayor participación del Estado en sus cuantiosas utilidades. Tras esos objetivos, y bautizándola con el nombre de “chilenización” del cobre, el gobierno impulsa la asociación entre el Estado chileno y las empresas norteamericanas que explotan el mineral, la que se llevaría a efecto en base a un aporte de capitales del primero que permitiría financiar la expansión y modernización de sus instalaciones requerida para lograr la meta de duplicar su capacidad productiva.

Otro aspecto clave de las políticas impulsadas bajo este gobierno apunta a poner en marcha un proceso de integración regional a escala continental que, en conjunto con la creciente incorporación de los campesinos a la demanda, permitiese proveer al proceso de industrialización de una base más amplia que la ofrecida exclusivamente hasta entonces por el mercado interno, incapaz de permitir economías de escala acorde con las posibilidades tecnológicas de la época y, por tanto, de las necesidades planteadas en el plano de la competitividad. De allí que en el terreno internacional el gobierno de Chile impulse decididamente la creación del Pacto Andino el cual se constituirá en 1969 con la firma del Acuerdo de Cartagena.

En ciertas áreas del sector industrial consideradas de importancia estratégica para el desarrollo del país, como por ejemplo la petroquímica, el gobierno de Frei impulsará también la creación de empresas mixtas entre el Estado chileno y el capital extranjero. Se acomete asimismo la construcción de grandes plantas de celulosa y se fomenta la instalación de plantas de fabricación o armado de bienes de consumo durable como la producción de vehículos motorizados y de artículos electrónicos. Paralelo a ello se promueven iniciativas destinadas a mejorar el sistema tributario, fortalecer la investigación asociada a distintos sectores de la producción, elevar la capacitación de la fuerza de trabajo, modernizar la infraestructura de obras públicas, transportes y comunicaciones, etc.

Sin embargo, tras un comienzo auspicioso, la política de modernización y reformas impulsadas por el gobierno de Frei no logrará superar los cuellos de botella que entrampan severamente el crecimiento de la economía chilena, tras los cuales es posible descubrir la sorda pugna de intereses que enfrenta a los distintos actores en el escenario social y político del país, reduciendo significativamente los márgenes de acción gubernamental. En definitiva, como se muestra en el cuadro, las políticas aplicadas terminarán reeditando un desempeño en general mediocre, completamente incapaz de satisfacer las expectativas de la mayoría de la población. Ello vuelve a poner de relieve la profundidad de la crisis que afecta al modelo económico prevaleciente y la necesidad de un cambio también profundo en la estrategia de desarrollo económico del país.

PRINCIPALES RESULTADOS ECONOMICOS DEL GOBIERNO DE FREI

(porcentajes)

Año	Tasa de crecimiento del gasto del PGB	Tasa de inflación (doce meses)	Tasa de desocupación (dic. cada año)	Tasa de inversión
1965	5,0	25,9	4,7	18,1
1966	7,0	17,0	5,4	17,4
1967	2,3	21,9	6,4	15,7
1968	2,9	27,9	5,4	16,3
1969	3,1	29,3	5,4	17,1
1970	4,5	34,9	8,3	16,4

Fuentes: Odeplán, INE, Instituto de Economía de la U. de Chile, en Bitar (1995:47)

Se plantea así, de manera cada vez más nítida, una disyuntiva polar: llevar decididamente a cabo las transformaciones estructurales requeridas para sacar al proceso de industrialización del empantanamiento en que se encuentra o darlo por definitivamente cancelado, asumiendo como ilusorios los propósitos que lo han guiado. El desencanto generado por los sucesivos fracasos anteriores llevan a que tal disyuntiva deje de plantearse en términos exclusivamente teóricos para pasar a asumir ya un carácter cada vez más clara y directamente político, expresado en los esfuerzos de los sectores sociales en pugna por tornar efectivamente viables esas opciones.

Si bien lo que en última instancia orienta y justifica la primera de ellas es la aspiración de alcanzar como nación un desarrollo económico autónomo, capaz de romper los lazos de dependencia que han mantenido subordinada su economía a los requerimientos e intereses de las potencias hegemónicas del capitalismo mundial, en las condiciones de un país como Chile en el siglo XX esta aspiración se halla en sintonía y se entrelaza muy directamente con el anhelo de los sectores populares de terminar con el sistema de explotación y opresión de que son víctimas.

La crisis terminal del modelo ISI

La disyuntiva planteada por la crisis del modelo ISI se proyectó claramente sobre el plano político con motivo de la elección presidencial de 1970. Como lo atestiguan los programas y las propuestas difundidas durante la campaña por las candidaturas de la Unidad Popular y de la Democracia Cristiana, al menos dos tercios del electorado se pronunció a favor de la prosecución y profundización del proyecto nacional de desarrollo impulsado y liderado por la acción del Estado. En consecuencia, el gobierno que se constituyó bajo la presidencia de Salvador Allende fue una expresión del inmenso anhelo de cambios en una dirección progresiva que se había instalado en la sociedad chilena.

En ese entonces, a comienzo de los años setenta, la población del país bordea ya los nueve millones de habitantes, de los cuales las tres cuartas partes residen en centros o localidades urbanas. El alto grado de urbanización alcanzado se refleja en la importancia que han llegado a adquirir entonces como componentes del PGB el sector servicios, cuyas actividades (comercio, administración pública, bancos, rentas inmobiliarias y otras) generan el 44,1% del mismo, y la producción industrial, que registra una participación del 24,9%, comparado todo ello con el valor de la producción agrícola que solo representa el 9,3% del PGB.

En el diagnóstico de los economistas de izquierda, los principales males que entonces afectaban a la economía chilena obedecían a factores claramente identificables: los fuertes y onerosos lazos de dependencia financiera, tecnológica y comercial que aprisionan y subordinan al país, en particular ante la potencia hegemónica del sistema capitalista mundial, el altísimo grado de monopolización prevaleciente en prácticamente todos los sectores de actividad económica, las anacrónicas relaciones sociales y el ostensible atraso tecnológico que exhibe la mayor parte de la agricultura y la pronunciada desigualdad en la distribución de la riqueza y de los ingresos.

El costo que representaba para el país la actuación del capital extranjero puede ilustrarse claramente con uno de los ejemplos invocados por el propio Presidente Allende para justificar las deducciones por “utilidades excesivas” aplicadas por su gobierno a las indemnizaciones a que daba lugar la nacionalización de la gran minería del cobre. En su discurso ante la Asamblea General de la ONU (diciembre de 1972) sostuvo que, con una inversión inicial que no superó los 30 millones de dólares, las compañías norteamericanas se llevaron de Chile sólo en las cuatro décadas anteriores a la nacionalización más de 4 mil millones de dólares. Más aún, entre 1955 y 1970 la filial en Chile de la Kennecott Copper Corporation obtuvo una utilidad anual promedio de 52,8% sobre la inversión, “llegando en algunos años a utilidades tan increíbles como el 106% en 1967, el 113 % en 1968 y más del 205% en 1969”, conllevando ello un drenaje permanente de recursos desde Chile hacia EEUU.

Por otra parte, la alta concentración que se observa en todos los sectores de la economía, dejando en muy pocas manos y en función de sus propios intereses las decisiones claves, se ve claramente reflejada en datos como los siguientes: en 1953 solo el 3% de los establecimientos industriales controlaba el 51% del valor agregado, el 44% de la ocupación y el 58% del capital de todo el sector; en 1965 solo el 2% de los predios (4.876 de un total de 232.955) tenía una superficie mayor a 80 hectáreas de riego básico, abarcando en conjunto el 55,4% de la superficie agrícola; en 1970 el 60% de todas las exportaciones chilenas (que en un 75% correspondían a las ventas del cobre) se hallaba de hecho controlado por 3 compañías estadounidenses (Bitar, 1995:29-30)

A su vez, es posible apreciar la muy desigual distribución del ingreso imperante en base a los siguientes datos: en 1967 el 10% más pobre de la población recibió el 1,5% del ingreso total, mientras el 10% más rico obtuvo el 40,2%; en 1970 cerca de un 25% de la población se encontraba en condiciones de pobreza extrema y dos tercios de ellos vivían en áreas urbanas; en 1970 cerca del 7% de la población obtenía el equivalente a 4.290 dólares per cápita mientras que un 54% de la población percibía solo el equivalente a 212 dólares per cápita (Bitar, 1995:30-32)

En cada uno de estos aspectos lo que se tiene a la vista son solo los síntomas de las contradicciones inherentes al desarrollo del capitalismo periférico, fuertemente condicionado por las relaciones de poder que articulan el sistema y los criterios de racionalidad que rigen su funcionamiento. Para tornar medianamente viable un proyecto nacional de desarrollo, se hacía necesario entonces situarlo sobre un horizonte que trascendiese tales condicionamientos que, a lo largo del siglo XX, han terminado por estrangular prácticamente todos los esfuerzos de desarrollo llevados a cabo en las regiones periféricas del sistema[6].

De allí que el programa económico de la Unidad Popular contemplara la nacionalización de todas las riquezas básicas (cobre, hierro, carbón, salitre, etc.), de la banca y los seguros, de las empresas monopólicas del sector manufacturero, de las grandes cadenas de distribución mayorista, del comercio exterior, la profundización de la reforma agraria y, en forma simultánea, el impulso decidido de iniciativas dirigidas a lograr una redistribución progresiva del ingreso. En el ámbito internacional, se proponía además llevar a cabo una política de plena independencia, desligando al país del claro alineamiento pronorteamericano mantenido hasta entonces en el marco de la guerra fría y estableciendo relaciones diplomáticas y comerciales con todos los países del mundo.

El objetivo central, explícitamente señalado, de estas medidas es “reemplazar la actual estructura económica, terminando con el poder del capital monopolista nacional y extranjero y del latifundio, para iniciar la construcción del socialismo”.(Programa de la UP) Las dos grandes líneas de acción definidas para ello, es decir la nacionalización de los sectores claves de la economía y las políticas de redistribución del ingreso, debían conciliarse con objetivos de corto plazo como la reducción del ritmo inflacionario, el aumento del empleo y la aceleración del crecimiento. La posibilidad de lograrlo se basaba en el aprovechamiento de una importante capacidad instalada ociosa, particularmente en el sector industrial (alrededor de un 25%).

Una segunda consideración relevante en el marco de la política económica que se intentaba aplicar era que la redistribución y la socialización constituían dos aspectos llamados a reforzarse mutuamente: las políticas de redistribución y expansión del gasto público permitirían ampliar la base de apoyo político al gobierno, algo muy necesario para vencer la resistencia de las clases dominantes y llevar a cabo los cambios propuestos en la estructura de propiedad; a su turno, la creación de un área de propiedad social contribuiría a viabilizar y consolidar esa redistribución del ingreso, permitiendo conjurar a tiempo los efectos potencialmente desestabilizadores de las políticas expansivas asociadas a una redistribución progresiva del ingreso.

Durante el primer año del gobierno de Allende, contando con un mayoritario respaldo ciudadano, el proceso de reformas adquirió un ritmo acelerado. Se dio inmediata prioridad a la nacionalización de la gran minería del cobre la que, a través de una reforma constitucional, fue finalmente aprobada en forma unánime por el Parlamento en julio de 1971. Esta medida afectó muy sensiblemente los intereses norteamericanos, no solo por implicar para ellos el fin de un lucrativo negocio, sino también porque, como se ha dicho, de los montos de indemnización calculados al valor libro de las instalaciones, el gobierno decidió deducir lo que estimó “utilidades excesivas” obtenidas por las compañías extranjeras durante los años en que operaron en el sector, lo que en definitiva significó que el Estado no tuviese que incurrir en ninguna obligación por este concepto.

En el sector agrícola el proceso de reforma agraria adquiere un renovado impulso, apoyado en una extensa ola de movilizaciones campesinas. En el año 1971 se incorpora a este proceso una cantidad de predios similar a la que había sido expropiada durante los seis años del gobierno anterior,[7] con lo que esta fase de la reforma agraria quedó prácticamente concluida. Sólo restaba ahora regularizar desde un punto de vista jurídico la tenencia de la tierra por parte de los campesinos y normalizar las faenas agrícolas, severamente dislocadas por el ambiente de conflicto prevaleciente en las zonas rurales.

En los demás sectores de la economía el proceso de cambios al régimen de propiedad avanzó con igual rapidez, de modo que al término del primer año de gobierno los objetivos planteados se hallaban en su mayor parte ya consumados, siendo también satisfactorios los resultados alcanzados en el desempeño de la economía. En efecto, en 1971 el PIB registra un crecimiento de 9%, siendo este incremento de un 13,6% en el sector industrial. En el Gran Santiago, la tasa de desocupación descendió de 8,3% en diciembre de 1970 a 3,8% en diciembre de 1971. La inflación descendió desde un 34,9% en 1970 a un 22% en 1971. La participación de los asalariados en el ingreso geográfico pasó de 52,8% en 1970 a 61,7% en 1971.

Sin embargo, las medidas adoptadas se orientaban a democratizar muy profundamente el sistema económico y suponían por tanto un desplazamiento de las antiguas, ricas y poderosas clases dominantes. En consecuencia, se trataba de algo que éstas no podían aceptar, dejando planteado un conflicto irreductible sobre el terreno político. Lo que se entabla entonces es una lucha abierta por la hegemonía, es decir por el carácter de clase del poder político y sus instituciones, que desplaza cualquier otra consideración y que será preciso resolver primero para poder estar en condiciones reales de encarar los problemas que se plantean en las demás esferas de la vida social, incluida la economía.

En consecuencia, una vez que un proceso de cambios revolucionarios como el anunciado ha sido puesto en marcha, sus posibilidades de éxito dependen de la aplicación de una estrategia política que se evidencie capaz de generar una correlación de fuerzas favorable, vencer la resistencia de las viejas clases dominantes y desalojarlas de las posiciones de poder que secularmente han detentado. El nexo existente entre el ámbito de la economía y la política, usualmente disimulado por múltiples mediaciones, se torna particularmente claro y directo en las condiciones de una crisis profunda como esta, en que lo que se juega es nada menos que la preservación o superación del orden social existente.

Resulta por ello de escaso interés examinar exclusivamente desde el punto de vista de la historia económica del país lo acontecido en los dos últimos años del gobierno de la UP, cuando una crisis de esa envergadura se encuentra ya en pleno desarrollo. El desenlace de la misma es de todos conocido.

EL RETORNO HACIA UN ESQUEMA DE ECONOMIA ABIERTA

El cruento golpe militar de 1973 terminó no solo con el Estado de derecho y el sistema político existente hasta entonces en Chile, sino también con la estrategia de desarrollo que se había mantenido vigente en el país por más de cuarenta años. Aun cuando las considere, una apreciación crítica, sintética y comprensiva de la experiencia que se inicia a partir de entonces no puede estar centrada en el examen de las políticas e instrumentos aplicados, sino en aquello que a la postre resulta más trascendente en una perspectiva de largo plazo: los cambios estructurales que ella ha logrado operar en la economía chilena.

La transformación económica que se inicia en 1973, instalando un esquema de funcionamiento cuyos lineamientos claves se prolongan hasta hoy, ha sido llevada a cabo en nombre de la más completa libertad de mercado, buscando exorcizar de manera perdurable la intervención del Estado en la economía. Cabe advertir sin embargo que, a contrapelo de ese discurso ideológico, el Estado no ha sido ni podía ser en esta transformación un ente pasivo, distante o neutral, sino precisamente el medio a través del cual el nuevo rumbo impreso a la economía pudo ser implacablemente impuesto sobre la población.

Las políticas implementadas a partir de 1973 han buscado consumar básicamente tres objetivos centrales, íntimamente relacionados, que se configuran finalmente como los pilares fundamentales del nuevo modelo de acumulación capitalista y sus resultados: a) una radical liberalización de los mercados, sustentada en la eliminación casi total de los controles y restricciones previamente existentes; b) una también radical apertura al exterior, apoyada en una rápida y sustantiva disminución de los aranceles y de los controles cambiarios; c) una extensión muy amplia de los ámbitos de actividad privada y el encogimiento equivalente de la acción del Estado que traspasa a particulares muchas de sus anteriores funciones. Examinaremos brevemente a continuación cada uno de estos aspectos.

La liberalización de los mercados

La liberalización de los mercados se impone como principio rector de la nueva orientación en materia económica invocando como justificación las distorsiones que la regulación de los mismos por el Estado introduce en el sistema de precios, información clave para que productores y consumidores puedan adoptar las decisiones que les resulten más convenientes. Se arguye que el funcionamiento libre de los mercados provee el mecanismo más adecuado para lograr una eficiente asignación de los recursos productivos y, de ese modo, alcanzar altas tasas de crecimiento.

En este plano, una de las primeras y principales medidas adoptadas fue la eliminación de los subsidios y el establecimiento de una amplia libertad de precios, incluyendo los de los bienes de primera necesidad. Como era de prever, los alimentos se vieron especialmente afectados por las alzas de precios que esta medida trajo inmediatamente consigo, por lo que sus efectos redistributivos no pudieron resultar más claramente regresivos. El alcance de estas medidas fue tan vasto que a comienzos de 1980 sólo quedaban alrededor de 15 productos con precios controlados.

Sin embargo, y a pesar del altísimo costo social que esta medida supuso, la situación a la que ella efectivamente condujo dista mucho de ser la proclamada conformación de mercados efectivamente libres, regulados tan sólo por los estándares que impone la competencia. Por el contrario, la libertad de precios se conjuga con el amplio proceso privatizador que le acompaña para abrir camino a una rápida constitución de nuevos y más poderosos conglomerados de carácter oligopólico.

A esto último contribuyeron también en forma clara y directa numerosas otras iniciativas adoptadas por el equipo económico del régimen militar, de modo que resulta completamente inverosímil que no fuese precisamente ese el objetivo perseguido.[8] La política de shock que se decide poner en aplicación en 1975 es un buen ejemplo de ello. Esa determinación arrastró a la quiebra a numerosas empresas medianas y pequeñas que eran potencialmente viables, aún en un esquema de economía abierta, a condición de que se les diese un plazo razonable para readecuarse.

El proceso liberalizador abarcó también al mercado de capitales, lo que implicó la eliminación de la mayoría de las regulaciones que afectaban al sistema financiero interno. Entre las medidas destacadas que se adoptan en este plano cabe mencionar la liberalización de la tasa de interés bancaria (mediados de 1974), la reprivatización de los bancos comerciales estatizados por el gobierno de la UP, la autorización para el establecimiento de nuevos tipos de entidades financieras y para la fusión de bancos comerciales.

Con estas medidas, a las que se añade la apertura del mercado financiero al flujo de capitales externos, lo que se busca es lograr una mayor movilidad de los recursos financieros y una elevación de las tasas de ahorro interno. No obstante, nuevamente lejos de redundar en un funcionamiento más "libre" del mercado de capitales, ellas permiten y favorecen su conformación y regulación oligopólica. A ese mismo resultado apuntan los bajísimos precios a que fueron reprivatizados los bancos comerciales que, por la situación recesiva de ese momento, sólo resultaban accesibles a los grupos empresariales más poderosos y con mejores conexiones externas.

Con respecto al mercado de trabajo la liberalización supone, una "flexibilización" de la relación laboral que pasa ahora a ser discrecionalmente definida por los empresarios: fuertes rebajas de los salarios reales, amplias facilidades para concretar despidos, ausencia de negociación colectiva, etc. Cabe destacar que en este caso se mantiene vigente una fuerte intervención del Estado, pero no con vistas a cautelar los derechos básicos de la parte más débil, que son los trabajadores, sino exactamente con el propósito contrario: impedirle a ésta que los haga valer.

La apertura externa del espacio económico nacional

Si bien el nuevo régimen procede en primer término a la liberalización de los mercados internos con el propósito de sacar rápidamente a la economía de la situación caótica que la afecta al momento del golpe, ella no quedará restringida a este ámbito sino que se extenderá en forma también acelerada al de las relaciones comerciales y financieras con el exterior. Esto se expresará en una rápida y sustancial rebaja de los aranceles y en una disminución y simplificación también significativa de los controles cambiarios a objeto de tornar más fluidos los movimientos de capitales.

Sin duda es aquí donde se manifiesta más claramente la voluntad de los sectores hegemónicos de la clase dominante de transitar hacia un reordenamiento radical de la estructura económica del país puesto que la política de apertura al exterior priva súbita y definitivamente al proceso de industrialización anterior que aún no ha logrado consolidarse de su principal e indispensable soporte. En otras palabras, le quita –para usar la conocida expresión de Friedrich List– la “escalera” que necesita para alcanzar sus objetivos.

De este modo, sobre la base de la extendida privatización de las actividades productivas que, invocando el principio de “subsidiariedad del Estado”, pone aceleradamente en marcha el régimen militar, la desregulación de los mercados internos y la apertura externa van a colocar al conjunto de las actividades económicas del país en un nuevo molde al que les resultará imperativo adaptarse con suma rapidez para poder sobrevivir.

Esta política de apertura unilateral de la economía chilena al exterior no se circunscribe al ámbito comercial y financiero, sino que se extiende también al campo de las inversiones productivas. El régimen militar diseña y pone en aplicación para ello una normativa legal, el Estatuto de la Inversión Extranjera (Decreto Ley 600), otorgando a los inversionistas foráneos garantías de trato preferencial, en ciertos aspectos más favorable aún que el que reciben los propios inversionistas nacionales.

Todo ello patentiza la incompatibilidad del nuevo esquema económico con las políticas de integración económica regional puestas anteriormente en aplicación, lo que va a implicar la pronta salida de Chile del Pacto Andino. Los esfuerzos de integración regional son dejados de lado, retomándose sólo casi dos décadas más tarde en el marco de un nuevo esquema de acuerdos que se articulan sobre la base de una ya extendida liberalización del comercio internacional: el llamado "regionalismo abierto".

La apertura de nuevos campos de acción al capital

Junto con abrir y liberalizar los mercados, la acción del régimen militar se empeñará también en extenderlos, llevando y haciendo primar la lógica de la valorización del capital sobre cualquier otro criterio de racionalidad económica a todos los ámbitos de la sociedad, incluso aquellos que difícilmente pueden conciliarse con el objetivo de maximizar las ganancias.

Como es sabido, el proceso privatizador que se pone entonces en marcha no se limitará a aquellas empresas, particularmente del sector financiero e industrial, que habían sido estatizadas o intervenidas bajo el gobierno de Allende, sino que abarcará también a la mayor parte de las empresas cuya existencia se debía a la iniciativa y esfuerzo desplegado por el propio sector público, particularmente en el ámbito de la energía, los transportes y las comunicaciones. Desde luego, este decisivo traspaso de empresas públicas a manos privadas se llevará a cabo en las condiciones de discrecionalidad que impone la propia existencia del régimen militar.[9]

La extensión de las relaciones capitalistas de producción adquiere también un gran dinamismo en las zonas rurales, en las que el régimen militar reorienta y pone fin al ciclo de transformaciones estructurales iniciado allí con el proceso de la reforma agraria y cuyo principal resultado es la definitiva superación del latifundio. Las iniciativas de carácter asociativo surgidas de ese proceso van a ser rápidamente eliminadas, procediéndose a devolver una parte de las tierras expropiadas a sus antiguos propietarios y a reasignar otra mediante un sistema de reparto individual o licitaciones. El posterior funcionamiento de un mercado libre de tierras va a completar este proceso.

Lo novedoso, sin embargo, será el paso que el régimen militar se decide a dar en 1979, cuando anuncia su propósito de impulsar un vasto programa de reformas bautizado por él como las "siete modernizaciones", orientado básicamente a extender la lógica de las relaciones y motivaciones mercantiles a ámbitos aún mayores. Dicho anuncio se orienta a sancionar una paulatina disolución del principio de responsabilidad social antes prevaleciente y un creciente desentendimiento del Estado de su obligación de cautelar la vigencia de ciertos derechos sociales básicos de la población, llevando el afán privatizador a aspectos tales como la previsión, la salud, la educación y la vivienda.

A partir de entonces se actúa con decisión en el desincentivo y progresivo desmantelamiento de las más diversas iniciativas de carácter asociativo desarrolladas en el período histórico precedente, abriendo paso a una creciente privatización de los servicios y costos de la atención médica y la educación; se impone la capitalización individual de los fondos previsionales, cuya administración queda ahora en manos de entidades privadas con fines de lucro; se reorganiza el sistema de educación superior, atomizando su basamento institucional, obligando a las instituciones a autofinanciar sus actividades y abriendo este campo a una descontrolada irrupción de universidades privadas, etc.

Este proceso que, junto con abrir paso a una fuerte concentración del poder económico, incide en una creciente dispersión y atomización de la sociedad civil y que comporta además ostensibles inequidades, conlleva también un fuerte desquiciamiento de la moralidad pública: sinnúmero de privatizaciones fraudulentas, tráfico de influencias, robo y corrupción generalizada, despotismo e impunidad del régimen político y sus agentes, trato privilegiado a las FFAA en materia salarial y previsional, enriquecimiento ilícito a expensas del patrimonio público, exacerbada proliferación del individualismo, la competencia y el consumismo, etc.

Cambios en el perfil productivo de la economía

En términos globales, la implementación de tales políticas ha operado una importante relocalización sectorial de los recursos productivos. Ella se refleja particularmente en el significativo incremento experimentado por la participación del comercio exterior en el PIB, acompañada de la disminución no menos importante de la producción orientada hacia el mercado interno. Este es, sin duda, el aspecto más relevante de la transformación operada en la estructura económica del país.[10]

Como se esperaba, la participación porcentual del comercio exterior en el PIB ha experimentado un fuerte incremento, pasando desde alrededor de un 30% en 1970 a poco más de un 60% a fines de los años noventa. El valor anual de las exportaciones es algo superior al de las importaciones, permitiendo que la diferencia pueda ser destinada al servicio de la deuda. Es importante observar, sin embargo, la composición que exhiben las primeras. Estas corresponden en casi un 90% a productos procedentes de sólo cuatro sectores básicos: minería, pesca, silvicultura y fruticultura. Solo una parte menor de ellos es sometida a algún grado significativo de procesamiento antes de ser exportada.

No obstante, en virtud de ello esta última es presentada en las cifras oficiales como exportación de "productos industriales", lo que configura una imagen distorsionada del estado real de nuestra economía. Lo cierto es que, aunque se ha ido incrementando en el curso de los últimos años, la participación de las ramas más propiamente manufactureras (metalmecánica, química, cuero y calzado, textil, etc.) en el total de las exportaciones apenas se empina por encima del 10% del total.

Por otra parte el crecimiento de las exportaciones es balanceado por una expansión equivalente de las importaciones, las que en un elevado porcentaje corresponden a bienes de consumo susceptibles de ser producidos en el país o a artículos suntuarios perfectamente prescindibles. Se genera así no sólo un alto costo de oportunidad en el empleo de las divisas disponibles, sino también un significativo proceso de sustitución de producción interna con el consecuente incremento del desempleo estructural y de las actividades de subsistencia que nutren la "economía informal".

La participación de la producción industrial en el PIB, que en 1970 representó un 24,7% y que se elevó por encima del 26% en 1972, experimentó una persistente caída durante los años posteriores a 1973 hasta llegar a situarse en torno al 17% a fines de los años 90. Sin embargo, por elocuentes que sean, estas cifras no alcanzan a dar cabal cuenta de la magnitud de los cambios operados en el sector puesto que los más importantes son de carácter cualitativo. Como ya se indicó, las cifras oficiales computan como "producción industrial" no sólo a las actividades de transformación propiamente tales, sino también a las de procesamiento de materias primas, las cuales han seguido de cerca a la expansión de las actividades primarias orientadas a la exportación.

El desmantelamiento de los rubros más típicamente manufactureros desarrollados bajo el amparo del anterior modelo económico ha sido muy pronunciado. Muchas empresas antes dedicadas a la fabricación de productos industriales destinados al mercado interno se han visto forzadas a cerrar sus plantas para dedicarse exclusivamente a la importación y distribución de los mismos artículos que antes producían. Se desperdicia así no sólo un importante acervo de experiencia y conocimientos, sino también una porción elevada de la capacidad de trabajo, que se ve súbitamente desplazada por aquella que viene cristalizada en los productos importados.

Si bien es efectivo que ciertas empresas han logrado sobrevivir a la fuerte presión competitiva a que fueron sometidas, habiendo debido operar para ello importantes procesos de reconversión y/o modernización de sus sistemas productivos, es indudable que en términos globales el precio pagado por el sector ha sido demasiado elevado en comparación con los magros resultados alcanzados.

Durante el último cuarto del siglo XX también tuvo lugar un significativo proceso de reestructuración y modernización capitalista del agro no sólo chileno, sino latinoamericano, proceso que ha sido impulsado por factores tales como: el rápido incremento de la demanda mundial de productos agropecuarios; la considerable expansión de la urbanización y por lo tanto de los mercados internos; las políticas de fomento agrícola puestas en aplicación por el Estado; el creciente accionar en este campo de las empresas transnacionales.

En el caso de Chile, la unilateral apertura de su economía y la consiguiente competencia de productos importados han impuesto al sector una reconversión productiva dictada por los cambios que se operan en la rentabilidad relativa de sus diversos rubros. En este contexto, los cultivos tradicionales orientados hacia el mercado interno van siendo gradualmente desplazados por el gran dinamismo que exhiben los rubros orientados preferentemente hacia los mercados externos: la fruticultura y la silvicultura.

La expansión del primero ha sido muy significativa, llegando a aumentar el valor de sus ventas al exterior en alrededor de dieciséis veces entre mediados de los años setenta y mediados de los noventa, siendo los principales productos que participan de este proceso la uva, las manzanas, las peras y los kiwis. Sin embargo, la competitividad de este rubro se ha sustentado en una amplia medida en el aprovechamiento intensivo que hace de las principales "ventajas" que le proporciona el actual modelo económico: el bajo costo de la fuerza de trabajo y la externalización de los costos ambientales.

En cuanto al segundo no hay que olvidar el importante rol desempeñado por el Estado en el desarrollo de sus actividades, no sólo al privatizar empresas a precios irrisorios, sino también al subsidiar el 75% de los costos de plantación (DL 701) en los terrenos calificados de aptitud preferentemente forestal. La superficie de las plantaciones, que a mediados de los años setenta era de alrededor de 450 mil há, alcanza veinte años más tarde a cerca de 1.750 mil há, de las cuales casi un 80% corresponde a pino radiata y cerca de un 15% a eucalipto. El crecimiento de las exportaciones forestales también ha sido espectacular: de poco más de USD 130 millones en 1974 pasan a alrededor de los USD 2.000 millones en 1995, año en que los embarques de celulosa superan los USD 1.300 millones.[11]

En el ámbito empresarial la modernización capitalista del sector se ha expresado en la emergencia de importantes complejos agroindustriales (CAI) que se imponen a las actividades propiamente agrícolas mediante la larga serie de "eslabonamientos" a que se halla sometido el proceso productivo en ambas direcciones (Chonchol, 1994): a) "hacia atrás" por el suministro de maquinaria e implementos, fertilizantes químicos, pesticidas, biotecnologías y semillas, además del necesario apoyo crediticio al sector; b) "hacia adelante" por las industrias de transformación, los centros de almacenamiento y depósito, los frigoríficos, los sistemas de transporte, distribución y comercialización

Por lo tanto, el sector agrícola no tiende a estructurarse ya en función de relaciones de dominio territorial (el antiguo eje latifundio-minifundio) sino de centros de poder que se hallan localizados fuera del ámbito rural (el polo financiero-industrial-comercial). Sin involucrarse directamente en las disímiles y complejas actividades productivas del agro, el gran capital logra así un efectivo control de las mismas. Además, junto a la empresa agrícola capitalista, en que laboran más de 500 mil trabajadores (unos 100 mil permanentes y 400 mil temporales), se halla la agricultura campesina, constituida por más de 200 mil explotaciones familiares, en gran parte localizadas en áreas marginales de baja productividad y dotadas de un equipamiento escaso y rudimentario.

La pesca ha conocido también una considerable expansión en el curso de los últimos años, transformando a Chile uno de los principales productores mundiales (junto a China, Perú y Japón). La participación de esta actividad en las exportaciones pasa desde poco más de un 2% en 1974 a más de un 12% a mediados de los maños noventa. Aunque mantiene una posición de liderazgo en la producción de harina de pescado (junto con Perú), la producción del sector se ha diversificado crecientemente hacia otros rubros de mayor valor. La industria reductora ha modernizado sus plantas para incrementar la producción de harinas especiales que permiten alcanzar rentabilidades más elevadas.

Sin embargo, al igual que los demás rubros exportadores del país, el sector pesquero se evidencia muy vulnerable debido tanto a la tendencia cíclica al derrumbe de los precios como a la alteración periódica de los stocks a consecuencia de la sobreexplotación de las especies marinas o a fenómenos de carácter natural. En líneas gruesas, hoy es posible distinguir en él tres subsectores: el industrial, el artesanal y el de la acuicultura que es el que ha conocido últimamente un mayor dinamismo. El sector industrial, que registra una captura de alrededor de 600 mil toneladas en 1973, llegó a desembarcar alrededor de 7 millones de toneladas en 1995. El sector artesanal produce alrededor del 10% de la captura total, del que sólo una décima parte se destina al consumo humano, dirigiéndose el resto hacia la industria reductora. La acuicultura es una actividad relativamente reciente pero que ha conocido un crecimiento notable en el curso de los años 90. En el año 2000 registra exportaciones de salmón y trucha por más de USD 950 millones.

En el sector minero los cambios más significativos se han producido a partir de 1986 y conciernen a la nueva presencia y expansión de las ETN en la explotación de yacimientos de la gran minería del cobre, la que durante los años noventa ha logrado quintuplicar su producción. Antes de 1986 los esfuerzos encaminados abrir la gran minería del cobre a la iniciativa del gran capital chocaron con la tenaz resistencia opuesta por algunos sectores castrenses, la que finalmente logra dejar su huella en el texto de la propia Constitución de 1980.[12] Sin embargo, haciéndose eco de las presiones ejercidas por el gran capital transnacional, el régimen militar dispondrá posteriormente la elaboración de una nueva legislación minera que acoge y da plena satisfacción a las expectativas de los inversionistas privados.[13]

Despejados esos obstáculos y dadas sus elevadas perspectivas de rentabilidad, la exuberante riqueza mineral chilena se tornará irresistible, para el gran capital transnacional que comienza a concretar importantes proyectos de inversión, principalmente en el sector cuprero. Así, la producción de las empresas privadas, que en 1990 era de sólo 251 mil TM de cobre fino, alcanzará ya en el año 2000 una cifra superior a las 3 millones de TM (COCHILCO)

Las exportaciones chilenas de cobre representaban en 1985 un 26,5% de las exportaciones mundiales, elevándose esta participación a más del 42% en el año 2000. Sin embargo, en el mismo período la participación de CODELCO cae desde un 21% a alrededor de un 14%, mientras que la de la producción chilena privada se elevará de menos del 5% a un 28%. Hay que considerar además que la participación de algunas empresas privadas en el mercado mundial del cobre no se limita a su producción en Chile ya que también poseen yacimientos en otros países, lo que refuerza su posición competitiva frente a CODELCO.

Otro aspecto importante en este ámbito es que se incrementa la participación de concentrados de cobre en las exportaciones lo que revierte la anterior tendencia a incorporarles mayor valor agregado: en 1990 Chile exportó bajo la forma de concentrados 241 mil TM de cobre fino, equivalentes a un 15% del total; en 1995 esa cifra se eleva ya a 800 mil TM, lo que representa ya un tercio del total, y a un millón 780 mil TM en el año 2000 representando esa cifra un 40% del total.

Un interés preferente fue asignado al sector financiero con el objetivo de crear un mercado de capitales capaz de acompañar los procesos de privatización, concentración y centralización en curso. Con tal finalidad se dictaron nuevas normas legales para regular la actividad de los bancos, se autorizó la creación de instituciones financieras y las fusiones bancarias, se decretó la apertura de la cuenta de capitales, se creó un instrumento financiero indexado (la UF), se estimuló el desarrollo del mercado de valores, se crearon las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y se establecieron numerosos incentivos tributarios para fomentar el ahorro y la inversión.

En el actual esquema económico este sector se proyecta, ciertamente, como un decisivo instrumento de poder: dado que las posibilidades de una expansión productiva son inciertas y limitadas, sobre todo en una economía pequeña como la chilena, más que la posesión de los activos físicos lo que cobra particular importancia es el posicionamiento que se logra alcanzar en aquellas actividades que permiten ejercer un control estratégico de los procesos de generación de riqueza. En este sentido el sector financiero aparece como el eslabón clave de la cadena que vincula al conjunto de las actividades que se despliegan en el espacio económico nacional.

Hay que decir que el desarrollo de este sector, que es expresión del modo como se avanza hacia un alto grado de concentración y centralización de capitales, ha representado un altísimo costo para el país, siendo el terremoto financiero de comienzos de los años ochenta el episodio más oneroso de todos. La realidad del sector bancario y financiero es que, más allá de la variada gama de instituciones e instrumentos que lo conforman y de los cuantiosos fondos con que opera, en la actualidad se halla altamente monopolizado por un reducido número de grandes grupos económicos, tanto nacionales como extranjeros.

Por último, los servicios básicos han sido también fuertemente afectados por la política de privatizaciones y por los efectos de la transnacionalización en curso. Las compañías generadoras y distribuidoras de energía eléctrica así como las compañías de teléfonos y comunicaciones se encuentran hoy en manos privadas. Otro tanto ocurre con los medios de transporte aéreo, marítimo y terrestre, excepción hecha de los ferrocarriles, cuyo grado de abandono no hace más que preparar el terreno de una próxima privatización, y del tren metropolitano, que a despecho de las profecías neoliberales opera eficientemente.

Cambios en la distribución del ingreso y la riqueza

Conjuntamente con los cambios en el perfil productivo de la economía, las políticas aplicadas a partir de 1973 han conducido a una concentración muy significativa de la riqueza, expresada claramente en las pronunciadas y asentadas desigualdades que se observan hoy en la distribución del ingreso. Ello se refleja en las polarizadas condiciones de vida prevalecientes en el país. Chile es hoy uno de los países del planeta en que impera una mayor desigualdad en la distribución del ingreso. Según datos oficiales, en el año 2000 el decil más pobre de la población percibe solo el 1,1% del ingreso total, en tanto que el decil más rico obtiene un 42,3%. (CASEN 2000)

Desde luego, esto no es algo casual. El resultado inmediato de las medidas de estabilización aplicadas desde su inicio por el régimen militar (las rebajas arancelarias y la libertad de precios, junto con el total desconocimiento de los derechos laborales) fue un notable encarecimiento del "costo de la vida". Los precios de gran parte de los bienes y servicios alcanzaron rápidamente niveles similares a los prevalecientes en el mercado mundial, al tiempo que los salarios conocían un profundo deterioro en términos reales.

En esa misma dirección, claramente regresiva, se alinea el uso que se hace de otros instrumentos de efectos potencialmente redistributivos como por el ejemplo el sistema tributario. Este fue completamente reorganizado a comienzos del régimen militar para satisfacer las expectativas de los sectores empresariales, contribuyendo muy significativamente al objetivo trazado por los apologistas del modelo de convertir a Chile en un verdadero "paraíso de los inversionistas".[14]

Visto desde un punto de vista exclusivamente económico, la concentración de la riqueza ha dado como resultado la aparición de un reducido número de grandes "grupos" o conglomerados empresariales que incursionan en sectores muy diversos de la economía del país y van alcanzando progresivamente un control monopólico u oligopólico de sus actividades más importantes.

Al mismo tiempo, la injerencia del capital transnacional en la economía chilena alcanza niveles muy elevados. En efecto, la presencia directa del capital extranjero ha conocido una notable expansión durante este período, especialmente a partir de la segunda mitad de los años 80, en que pasa a ocupar una parte del espacio dejado por la quiebra de los primeros "grupos" durante la crisis de 1982, llegando a asumir posiciones claves en las estructuras productivas y financieras del país.

Esta crisis le imprimirá un fuerte impulso al proceso de centralización del capital, el cual se materializa por diversas vías: a) la reorganización del sistema financiero desencadenada con la intervención de la banca en enero de 1983; b) el traspaso de la propiedad de las grandes empresas, bancos y AFP que pertenecían a los grupos económicos quebrados; c) la privatización de empresas públicas en base a un programa aprobado por el BM y el FMI; d) la conversión de la deuda externa en base a los capítulos XVIII y XIX del Compendio de Normas de Cambios Internacionales. Lo último contribuirá a acelerar la extranjerización de la economía chilena ya que las operaciones de conversión de deuda externa superan en 1990 los USD 9 mil millones (Marín, 1991).[15]

Por otra parte, este proceso de centralización da impulso a una importante reestructuración del capitalismo chileno caracterizada por: a) la adopción de nuevas formas de organización y estrategias de desarrollo por parte de los grandes grupos económicos que suponen una redefinición tanto de los vínculos existentes entre las esferas financiera y productiva como de la interrelación entre los mercados internos y externos; b) el aumento de la tasa de explotación e intensificación del trabajo, expresado en parte en el desarrollo de una nueva forma de interrelación entre las grandes empresas por una parte y las medianas y pequeñas por otra, anudada principalmente a través del sistema de subcontratación.

PROBLEMAS Y DESAFIOS QUE SE DERIVAN DE ESTAS EXPERIENCIAS

Como hemos visto, a lo largo del siglo XX Chile ha conocido dos estrategias de desarrollo capitalista claramente diferenciadas: durante el primer y último cuarto de esta centuria las perspectivas de expansión de su economía han estado basadas en una dinámica productiva y comercial primario-exportadora; durante el segundo y tercer cuarto se esforzó en cambio por levantar una economía industrial inicialmente centrada en la sustitución de las manufacturas importadas. En el marco de la primera, la actividad económica responde enteramente a la dinámica que le imprime la demanda externa. En el de la segunda, se intenta vincularla a la expansión y diversificación de la demanda interna, aun cuando los condicionamientos externos, y por tanto su vulnerabilidad ante ellos, continúan siendo extremadamente altos.

Si bien ambas orientaciones constituyen solo variantes de un capitalismo periférico, sometidos por tanto a similares criterios de racionalidad económica, en uno y otro caso los efectos sociales y políticos son también distintos. Desde un punto de vista estrictamente económico, la primera es compatible con un alto grado de exclusión social puesto que los trabajadores solo cuentan como productores, no como consumidores. De allí que se busque restringir severamente la participación popular en la toma de decisiones. La segunda en cambio, por su propia naturaleza, junto con crear las condiciones materiales que lo hacen posible, necesita apuntar hacia crecientes niveles de participación de los trabajadores en la demanda.[16] Por ello, representa un molde en que éstos pueden tener, en principio, mayores posibilidades de acceder a los procesos de toma de decisión.

Sin embargo, el problema principal es que, en uno y otro caso, todo esfuerzo de desarrollo se ve enfrentado a límites que en el marco del capitalismo no parecen ser superables y que consolidan la posición dependiente de las economías periféricas, sea cual sea el eufemismo que se utilice para denominarlas (“subdesarrolladas”, “en vías de desarrollo”, “en desarrollo” o “emergentes”). Dichos límites derivan de la manifiesta y onerosa subordinación de las economías periféricas a los centros metropolitanos en ámbitos tan estratégicamente claves como los de las finanzas y la tecnología, lo cual se traduce en una menor productividad y competitividad en los sectores productivos más dinámicos.

Las opciones de desarrollo que esta situación deja a las naciones periféricas no son muchas. De allí que en el ámbito del comercio internacional no tengan más alternativa que limitarse a identificar e intentar explotar ciertos “nichos de mercado” en los que sus actividades productivas pueden contar con “ventajas comparativas” (en rigor, absolutas) en el marco de la existente división internacional del trabajo. E incluso en ese escenario, en que los países pobres se ven normalmente afectados por un constante deterioro de los términos del intercambio, en el marco de una economía capitalista se suele plantear como necesario al propio proceso de valorización del capital el recurso a la precarización laboral y ambiental, vale decir a la superexplotación del trabajo y la depredación del medio ambiente, como principales factores de competitividad.

En última instancia, los problemas examinados llevan a considerar por tanto la lógica que subyace no solo al modelo neoliberal, que solo constituye su expresión más descarnada, sino al propio sistema económico-social vigente y que explica sus resultados, así como los criterios que pueden servir de base a una eventual alternativa para superarlo. La controversia de fondo en torno a los criterios de racionalidad económica, que tanto la implantación del modelo de “economía de mercado” como su crítica traen a colación, ha estado de hecho permanentemente planteada en el curso de los últimos veinticinco años en Chile, aun cuando ella, por razones obvias, no logre alcanzar mayor visibilidad.

La cuestión que se discute entonces, concerniente a los más convenientes mecanismos de asignación de los recursos productivos, no es nueva. Ella recorre prácticamente toda la historia de las ideas económicas, cobrando su expresión más decantada en la disyuntiva polar entre mercado y planificación. Si bien, en rigor, ambos términos no son excluyentes, lo esencial es la primacía que adquiere uno u otro en la realidad económica como criterio orientador de las decisiones de inversión. Pero se trata de un problema que exige ser abordado no sólo de acuerdo a los criterios de eficiencia y eficacia contable y del repertorio de instrumentos de control ex-ante o ex-post disponible para tales efectos. Tanto por sus impactos sociales como por sus implicancias de largo plazo, este problema excede ampliamente el ámbito del análisis puramente cuantitativo.

En consecuencia, lo que toda consideración crítica de la evolución de la economía chilena en el siglo XX pone en juego es la necesidad de un examen más amplio y profundo de los criterios de racionalidad económica que rigen o pueden regir las decisiones claves en el campo del desarrollo económico y social. Si se considera que por definición las inversiones deben ser "rentables", en una primera aproximación al problema cabe consignar al menos la existencia de dos tipos de "rentabilidad" susceptibles de plasmarse en resultados muy diferentes: a) la privada, cuya finalidad es la valorización del capital y su indicador clave la tasa de beneficios; b) la social, cuya finalidad es la valorización de las personas y sus indicadores claves los grados de equidad, seguridad y bienestar material y espiritual de la población.

En el primer caso lo que interesa es la rentabilidad financiera de las inversiones individualmente consideradas, lo que dependerá a su vez de la rentabilidad financiera de las operaciones (o transacciones) a que ellas darán origen. Es ello lo que permite juzgar el grado de pertinencia de las decisiones que se adoptan. Sin embargo, la falta de equivalencia entre el interés social e individual puede llegar a ser, como sabemos, muy pronunciada, hasta el punto de significar la búsqueda de beneficios individuales directamente a expensas de la salud y bienestar de la población o de una parte de ella. Incluso la sola consideración del interés social nos enfrenta constantemente a este tipo de problemas.

Por ejemplo, ante la crítica situación que suelen enfrentar los pequeños agricultores, ¿qué resultaría más "rentable" desde un punto de vista social: importar alimentos más baratos que los producidos internamente y cargar luego con los innumerables problemas generados por el inevitable éxodo rural a las ciudades o apoyar con recursos públicos a la agricultura campesina para que ella pueda salir adelante? Este tipo de dilemas se nos plantea hoy con suma frecuencia ante la realidad económica y social que prevalece en nuestro continente.

En la opción que se asuma habría que tener muy seriamente presente el gran costo económico y social que representa la actual proliferación de un sinnúmero de actividades informales, sumamente precarias e improductivas (vendedores ambulantes de helados o confites, cantantes callejeros, cortadores de boletos, “sapos” de la locomoción, cuidadores de autos, etc.) y de otras múltiples estrategias aún más extremas de sobrevivencia (delincuencia, prostitución, mendicidad, etc.), como consecuencia social directa de las políticas neoliberales puestas en aplicación.

La alternativa a esas políticas es, obviamente, desplazar el centro de gravedad de las decisiones de inversión desde el ámbito del mercado al de la planificación global de la economía, lo que supone transitar en una dirección diametralmente opuesta a la que se sigue actualmente. Pero el problema que subsiste es el de las perspectivas de éxito que esta alternativa ofrece, dada la disociación cada vez más pronunciada que se constata entre los intereses del capital por una parte y las aspiraciones de bienestar y progreso social por la otra, que necesitan y buscan ser expresadas y sintetizadas como proyectos de desarrollo.

El fracaso del modelo ISI ha puesto claramente de relieve los límites del capitalismo periférico. Por tanto, la disyuntiva que se abre ahora es la de preservar el capitalismo y aceptar la inviabilidad del desarrollo para la periferia, o perseverar en ese objetivo, asumiendo que para ello es preciso superar los estrechos límites que a esas posibilidades de desarrollo le impone el funcionamiento del modo de producción capitalista en la periferia.

El alto grado de desarrollo ya alcanzado por el proceso de mundialización de la economía, plantea, sin embargo nuevos problemas. Evidencia lo ilusorio que resulta el plantearse hoy como objetivo el desarrollo autónomo de un espacio económico nacional cualquiera. En ese sentido cobra plena vigencia la sentencia de Celso Furtado: ¡el desarrollo es un mito! Pero de aquí pueden derivar conclusiones, y por lo tanto opciones, diametralmente opuestas. Una de ellas sería considerar que, siendo ya inamovibles las fronteras que traza la división internacional del trabajo la única chance es pugnar por convertirse en una periferia altamente productiva y estrechamente integrada a los mercados de las economías centrales, pagando para ello el precio exigido de una apertura total. Esa es la opción que orienta las políticas económicas en el Chile actual.

Pero esa opción pasa por alto el carácter de clase, dinámicas de desarrollo y consecuencias previsibles del actual proceso de mundialización. La contradicción histórica, consustancial a toda sociedad de clase pero exacerbada hasta su grado máximo por el dominio alcanzado por el gran capital transnacional, entre el carácter inherentemente social de la producción y el carácter individual de la apropiación, está llegando hoy a su fase cúlmine a escala planetaria. El resultado de esto comienza a dibujarse ya de un modo cada vez más nítido ante nuestros ojos: a) por una parte un foso cada vez más profundo se abre hoy entre sólo dos mundos: el de quienes aún pueden cobijarse bajo el alero de los "ganadores" y el ampliamente mayoritario de los "perdedores"; b) por otra, una competencia exacerbada entre los "ganadores" por mantenerse en calidad de tales y que por ello lleva en su seno los gérmenes de conflictos de magnitud y consecuencias insospechadas; c) por último, y como parte indisoluble de esa loca carrera hacia el "éxito", la creciente transformación de las fuerzas productivas en fuerzas destructivas guiadas por un incontrolable impulso depredador.

En ese cuadro no resulta en modo alguno indiferente el que al interior de los espacios económicos nacionales los márgenes de autonomía disponibles puedan ser mayores o menores. Más aún, esa diferencia puede resultar vital no sólo para las condiciones de vida presente de las grandes mayorías sino también para las perspectivas de sobrevivencia de la humanidad, las cuales se juegan en la posibilidad de revertir las tendencias autodestructivas actualmente en curso y superar la crisis civilizatoria que vivimos. En eso consiste, precisamente, el gran desafío que encaramos: ser capaces de abrir camino a una “economía de la solidaridad”, fundada en el respeto al ser humano y a la naturaleza, aún en el difícil escenario que la mudialización capitalista plantea al logro de este objetivo. Ello exige combinar el propósito de avanzar en esta dirección con una disposición a encarar con pragmatismo los problemas.

En consecuencia, el desafío consiste en revertir el curso individualista y socialmente desintegrador que el capitalismo tardío le ha impreso hoy a la actividad económica, trazando un nuevo rayado de cancha que cautele efectivamente el interés de la sociedad, expresado en un conjunto de valores y objetivos fundamentales. Ello supone modificar sustancialmente el curso de la política económica:

a) regulando los vínculos con el exterior para conjugar el desarrollo de las capacidades exportadoras del país con el pleno empleo y desarrollo de su capacidad de trabajo

b) regulando los mercados de modo que a través de ellos se puedan satisfacer las necesidades sociales básicas haciendo a la vez un uso eficiente de los recursos productivos

c) haciendo que el Estado vuelva a asumir su responsabilidad social tanto como proveedor de servicios básicos (educación, salud, previsión y vivienda) como en la planificación democrática de nuestro desarrollo económico

No se trata por tanto de sofocar sino más bien de encauzar el interés e iniciativa individual de modo que pueda desarrollarse en clara armonía con el interés de la comunidad. Pero ese es también el límite de su legitimidad. Ello supone avanzar hacia un sistema económico sustentado en un régimen de propiedad mixto, que combine la propiedad y gestión social sobre los recursos y actividades productivas estratégicas con la propiedad y gestión privada, individual y colectiva, sobre el resto de las actividades económicas.

Tampoco se trata de confinar la actividad económica del país a una situación de virtual enclaustramiento, sino de desarrollar las vinculaciones externas en clara correspondencia con el interés de la nación. Implica avanzar, por tanto, hacia una economía que al mismo tiempo que cautela la dignidad del trabajador, recompensando equitativamente su esfuerzo, y desarrolla una relación amigable con el medioambiente, necesita esforzarse también por ser competitiva en sus vínculos con el exterior, al menos mientras persista un orden económico mundial como el actualmente imperante.

El principal desafío consiste entonces en lograr que los criterios de racionalidad económica existentes puedan ser efectivamente conjugados de un modo distinto, encuadrando las consideraciones costo-beneficio formuladas a nivel microeconómico en un marco de opciones que sea plenamente compatible con las consideraciones costo-efectividad que se estimen pertinentes a nivel macrosocial. Como tantas veces se ha dicho, no es el ser humano el que debe estar al servicio de la economía sino ésta la que debe servir al ser humano para dignificar su vida y ayudarle a alcanzar su más plena realización.

CONCLUSIONES

Cabría, a modo de resumen, exponer en forma de tesis las principales conclusiones:

La economía de Chile entró y salió del siglo XX como parte de la periferia del sistema capitalista mundial y, a pesar de los importantes logros que el proceso de modernización experimentado ha llevado aparejado en todos los planos, es altamente improbable que pueda alguna vez lograr modificar su estatus en el marco de ese sistema cuyas tendencias de desarrollo no hacen más que reforzar constantemente las líneas de la división internacional del trabajo existente entre sus áreas centrales y periféricas.
Esa convicción, fuertemente arraigada en las clases dominantes, sirve de base al rumbo tomado por la economía chilena a partir del último cuarto del siglo XX. El objetivo estratégico que orienta ahora las políticas económicas no es el del desarrollo autónomo sino el de lograr y consolidar, en el marco de la economía capitalista mundial, el estatus de periferia desarrollada principalmente sobre la base de actividades primarias y de servicios altamente productivos y demandados por los centros industriales y financieros.
Sin embargo, más allá de la vulnerabilidad inherente a dicha estrategia, el nuevo siglo que se inicia nos enfrenta al problema mayor de que las contradicciones del propio escenario en el que se intenta tal inserción, lejos de sustentar una perspectiva promisoria para las condiciones de vida a que legítimamente aspiran todos los habitantes del planeta, están arrastrando a la humanidad en su conjunto a una muy profunda crisis civilizatoria, que incluso pone cada vez más en cuestión la propia supervivencia del género humano.
Se requiere, entonces, de un nuevo proyecto de sociedad, de un Nuevo Orden Económico y Político Internacional que, apoyado en formas de organización y acción fundadas en criterios de racionalidad claramente diferentes a los actuales, sustituyendo al afán de lucro y la competencia despiadada en torno a ese objetivo por un esfuerzo mancomunado, dirigido a brindar efectiva satisfacción a las necesidades humanas en base a relaciones de solidaridad y justicia, permita asegurar una vida digna, confortable y segura para todos.
La posibilidad de ofrecer una resistencia efectiva a las tendencias autodestructivas actualmente en curso pasa por recomponer las diversas formas de conciencia y voluntad colectiva, susceptibles de plasmarse en organización y movilización social y política, buscando trascender los particularismos hasta remontarse por sobre las fronteras para tender a la constitución de acciones concertadas entre naciones que viven y sufren hoy similares problemas de exclusión, explotación y pobreza.
El gran objetivo hacia el cual ha de apuntar la acción política es el de hacer socialmente gobernable la economía, es decir democratizarla, de modo tal que ella pueda ser clara y efectivamente encauzada hacia el logro y realización del bien común. Ello significa que, al contrario de lo que se suele reclamarse desde las actuales microesferas del poder, es necesario politizar las decisiones económicas, poniendo las consideraciones técnicas al servicio de fines y objetivos sociales explícitamente reconocidos.

NOTAS

* Ponencia presentada en el Seminario “La Historia Económica de América Latina en el Siglo XX”, realizado los días 21 y 22 de septiembre de 2005 en la División de Posgrado de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

[1] Para utilizar la expresión con que Encina se refirió a ella en su conocido ensayo de 1911

[2] Otra estimación realizada recientemente en base a pesos de 1995 (Braun et.al., 2000) arroja resultados bastante parecidos

[3] Junto a México, Brasil, Argentina, Uruguay y Colombia. Utilizando como fuente el libro de Ricardo Lagos La industria en Chile: antecedentes estructurales, Instituto de Economía, Universidad de Chile, 1966, sostiene que la industrialización chilena se inicia en el último cuarto del siglo XIX. Sin embargo, en rigor este proceso es más antiguo ya que comienza algunas décadas antes, a mediados del siglo XIX.

[4] Principalmente el cobre, la plata, el trigo y la harina.

[5] De las numerosas masacres con que la clase dominante responderá a las demandas de los trabajadores a lo largo y ancho del país, sobresale por su envergadura y la absoluta falta de escrúpulos de sus autores la que en diciembre de 1907 tiene lugar en la Escuela Santa María de Iquique donde fuerzas del ejército y la marina disparan sobre una multitud de hombres, mujeres y niños dejando un saldo de más de dos mil personas muertas.

[6] Con las reservas del caso, la única excepción de importancia que podría invocarse es quizás la de Corea, que por ese solo hecho amerita un estudio en profundidad.

[7] Según datos de la CORA, ese año se expropiaron un total de 1.379 predios, en tanto que durante todo el gobierno de Frei esa cifra llegó a 1.408 (Bitar, 1995:87)

[8] Hernán Büchi (1992:23), ex ministro de hacienda de Pinochet, lo reconoce por lo demás en forma explícita: "... lo que hay que tener en cuenta es que se está en un proceso en el cual el Estado es tremendamente fuerte y considerar que al privatizar se está creando un sector privado ... En nuestro país existía la convicción de que había un sector privado que podía comprar, pero la verdad es que también se requería crearlo ... a través de políticas tributarias, a través de la reforma de pensiones, capitalismo popular, capitalismo laboral, etc. ... Para poder crear este espacio al sector privado el fisco redujo su tamaño de gasto fiscal del 30% del producto al 20% entre los años 1984-89, lo que dio un acomodo a la reforma previsional de dos puntos, dio acomodo a una reforma tributaria también de dos puntos; en consecuencia, cuatro puntos de capitalización para el sector privado. Las empresas que se privatizaron significaron más o menos un 10% del producto"

[9] Según la información oficial proporcionada por las autoridades de la CORFO de aquellos años, entre 1973 y 1978 se devolvieron a sus dueños 350 empresas requisadas o intervenidas durante el gobierno de la UP. A ello hay que añadir la venta realizada por parte de la CORFO entre 1975 y 1982 de derechos o acciones en 135 sociedades (en 91 de ellas, mayoritarios), la transferencia al sector privado de su participación en 16 Bancos Comerciales, la venta de más de 600 plantas agroindustriales, bienes y pertenencias mineras y más de 3.000 operaciones de venta de bienes muebles. Posteriormente, durante el período 1985-1989 se privatizaron total o parcialmente 32 grandes empresas de propiedad de la CORFO. Un estudio posterior confirmó la existencia de numerosas irregularidades en estas operaciones las que implicaron para el Estado una pérdida patrimonial superior a los 200 millones de dólares en cifras actualizadas a diciembre de 1989, sin considerar las deudas pendientes que ascienden a más de 1.700 millones de dólares (Abeliuk, 1992:124-126)

[10] Hay que señalar, sin embargo, que este cambio lleva asociado un fenómeno muy significativo al que la información oficial apenas presta atención: la explosiva expansión de las actividades informales, expresivas de un masivo desempleo encubierto de la fuerza de trabajo. Es posible adivinar la magnitud aproximada de este fenómeno considerando las variaciones registradas en las cifras porcentuales del empleo sectorial y teniendo presente al mismo tiempo la fuerte concentración experimentada por las actividades más dinámicas que hacen parte de estos mismos sectores. Lo más llamativo de tales cifras es que, junto al notorio declive de la actividad industrial, permiten constatar también el importante aumento experimentado por actividades como el comercio y los servicios. Como es obvio, este fenómeno no guarda relación, como en los países del centro, con un mejoramiento de la calidad de vida de la población sino, por el contrario, con la proliferación de estrategias de sobrevivencia por parte de aquellos que se ven excluidos de los sectores más modernos y dinámicos de la economía.

[11] Hay que destacar que gracias a sus bajos costos de producción, las empresas de celulosa que operan en Chile se cuentan entre las más competitivas del mundo. Existe además un alto grado de concentración en el sector puesto que una sola empresa responde por más de la cuarta parte de las exportaciones y las cuatro mayores suman el 50%: Celulosa Arauco y Constitución (26,23), Celulosa del Pacífico (10,46), Forestal e Industrial Santa Fe (7,12) y la Cía. Manufacturera de Papeles y Cartones (5,51). Un examen más pormenorizado de la situación del sector en Quiroga y Van Hauwermeiren (1996:61-75)

[12] El ex Director de "El Mercurio" Arturo Fontaine (1988:125-128) ofrece un sugestivo relato de las disputas generadas al interior del régimen militar en torno a este punto

[13] Un examen pormenorizado de este punto en el primer capítulo del estudio sobre el desarrollo minero de Agacino, González y Rojas (1998:31-48)

[14] El argumento esgrimido por Hernán Büchi (1992) en el sentido de que el sistema tributario está concebido para desincentivar el consumo e incentivar el ahorro (identificando ahorro con ahorro privado) es falaz por dos razones: 1) porque más allá de cierto límite las familias de altos ingresos no pueden incrementar su consumo y se hallan por tanto obligadas a ahorrar e invertir, sean los "estímulos" tributarios grandes o pequeños; 2) porque un incremento de la recaudación tributaria del Fisco no equivale necesariamente a un incremento del consumo ya que el Estado también puede canalizar esos mayores recursos hacia la inversión.

[15] Cabe recordar que a partir de 1985 el Banco Mundial se suma al FMI para poner en marcha en toda América Latina las llamadas políticas de "ajuste estructural" que implican un fuerte impulso a las privatizaciones y a las operaciones de conversión de la deuda externa, todo lo cual contribuye muy significativamente a acrecentar la presencia y poder del capital extranjero en la región

[16] Salvo que el desarrollo de la industrialización haya ido ya lo suficientemente lejos como para estar en condiciones de sustituir exportaciones y competir en el mercado externo, situación en la que aquél podría independizarse de su sujeción al mercado interno y revertirse en contra de sus propios trabajadores.

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Vitale, Luis (1980) Interpretación marxista de la historia de Chile, Tomo V, Fontamara, Barcelona, 219 p.

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Gonzalorena, Jorge (2005) "Transformaciones de la economía chilena en el siglo XX", Ciclos en la historia, la economía y la sociedad, Año XV, Vol. XV, N°30, Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires (UBA)

[ http://bibliotecadigital.econ.uba.ar/download/ciclos/ciclos_v15_n30_04.pdf ]

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Jorge Gonzalorena Döll

TRANSFORMACIONES DE LA ECONOMIA CHILENA EN EL SIGLO XX